segunda-feira, 5 de março de 2012

O desprezo pelas freguesias inscrito na Proposta de Lei n.º 44/XII: notas sobre a sua inconstitucionalidade

Sumário: A Proposta de Lei n.º 44/XII, do Governo, propõe o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica, visando a redução do número de freguesias e criando um regime especial para a fusão voluntária de municípios. Verifica-se o reforço da competência dos órgãos do município no processo decisório, ao mesmo tempo que os órgãos das freguesias são marginalizados. A participação dos órgãos da freguesia não é sequer obrigatória, e da aplicação do regime proposto pode até suceder que ainda que se pronunciem, a sua posição não tenha sequer assento formal no processo decisório. Trata-se de um profundo desprezo pelas freguesias, que não só é traduzido nos aspectos materiais, mas também nas normas formais e procedimentais da Proposta de Lei n.º 44/XII, cuja análise aqui faremos.

Importa assim discorrer sobre a conformidade desta proposta com o ordenamento constitucional, quer seja relativamente ao respeito pelo Princípio da Autonomia das Autarquias Locais e pelo Princípio da Subsidiariedade, inscritos no artigo 6.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, quer seja em relação às garantias de audição das autarquias locais, previstas no artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 4.º, n.º 6 e artigo 5.º da Carta Europeia da Autonomia Local.


 I - A Proposta de Lei n.º 44/XII, do Governo, propõe o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica, visando a redução do número de freguesias e criando um regime especial para a fusão voluntária de municípios.

Como princípios estabelece a participação das autarquias locais na reorganização administrativa dos respectivos territórios (artigo 3.º, n.º 1, alínea b)), mais estabelecendo a obrigatoriedade da reorganização administrativa do território das freguesias (artigo 3.º, n.º 1 alínea d)).

Tratando-se de uma iniciativa legislativa centrada na reforma do mapa das freguesias, seria de esperar que a mesma valorizasse a intervenção dos órgãos das freguesias. No entanto, não é o que se passa, sendo o papel proposto para os órgãos das freguesias diminuto e facultativo, repousando o grosso das competências de pronúncia e parecer sobre o novo mapa nos órgãos dos municípios

A Proposta de Lei n.º 44/XII, confere competência às assembleias municipais para se pronunciarem e proporem alterações ao mapa das freguesias, relativamente ao território do seu município (artigo 10.º).

Podem ainda as assembleias municipais apresentar propostas de reorganização do mapa das freguesias relativamente ao território de outros municípios, com o acordo das respectivas assembleias municipais, e apenas quando se trate de alterações de limites entre os mesmos (artigo 15.º), para no prazo de 90 dias a contar da data de entrada em vigor do diploma (artigo 11.º), deliberarem a sua pronúncia (artigo 10.º, n.º 2), relativamente à reorganização administrativa do território das freguesias.

Já as freguesias, através da respectivas assembleias, podem apresentar pareceres sobre a reorganização territorial autárquica, que deverão ser considerados pelas respectivas assembleias municipais (artigo 10.º, n.º 3), que deverão acompanhar a pronúncia da assembleia municipal (artigo 11.º).

Assim, verifica-se que a audição das freguesias não é obrigatoriamente efectuada pelas assembleias municipais ou pela Assembleia da República. A audição das assembleias de freguesia parte da sua iniciativa, não sendo sequer obrigatoriamente precedida de uma proposta concreta que contenha as eventuais implicações quanto à sua extinção, fusão ou modificação territorial.

Com este tipo de procedimento ficam as assembleias de freguesia impedidas de se pronunciarem perante uma proposta concreta, sujeitando-se a não se pronunciar perante o resultado da pronúncia em concreto que eventualmente seja feita pela respectiva assembleia municipal e que determine a sua extinção, fusão ou modificação territorial.

No quadro da Proposta de Lei n.º 44/XII, as únicas freguesias cuja extinção é certa são as que possuem menos de 150 habitantes (artigo 5.º, n.º 3), pelo que apenas estas, terão algum grau de certeza para poderem emitir parecer quanto à sua agregação, podendo de alguma forma pronunciar-se com algum grau de certeza quanto ao seu futuro.

Mais, caso a assembleia municipal não emita pronúncia, nos termos e para os efeitos dos artigos 10.º e 11.º, competirá à unidade técnica apresentar à Assembleia da República propostas concretas de reorganização administrativa das freguesias (artigo 12.º, n.º 3, alínea b)), ficando neste caso as assembleias de freguesia do município em causa impedidas de serem ouvidas, nos termos constantes da Proposta de Lei.

Este facto é agravado pela revogação expressa da Lei n.º 8/93, de 5 de Março, que estabelece o regime jurídico de criação de freguesias (artigo 17.º da Proposta de Lei n.º 44/XII), e que prevê no seu artigo 7.º, n.º 3 a obrigatoriedade de audição dos órgãos de poder local.

Assim, a Proposta de Lei n.º 44/XII não assegura formal e materialmente a audição das freguesias relativamente à sua extinção, fusão ou modificação territorial, bem como quanto à fusão de municípios onde se integre ou à modificação da sua área ou sua integração em município diverso.

Por outro lado, ao cometer estas competências às assembleias municipais, a Proposta de Lei n.º 44/XII parece criar uma hierarquia entre municípios e freguesias, na medida em que estas são subalternizadas e vêm uma autarquia de tipo diferente a assumir competências que permitem por em causa a subsistência, em concreto, de cada uma das freguesias.

Estas soluções contidas na Proposta de Lei n.º 44/XII são materialmente desconformes com a Constituição da República Portuguesa e com a Carta Europeia da Autonomia Local[1] [2], conforme procuraremos demonstrar.

II – Em primeiro lugar importa saber se há hierarquia ou qualquer relação de dependência entre os diferentes tipos de autarquias locais previstos na Constituição da República Portuguesa, e em caso negativo qual a conformidade do artigo 10.º da Proposta de Lei n.º 44/XII com o ordenamento constitucional.

Desde a sua versão original, entrada em vigor a 25 de Abril de 1976, encontram-se previstas e tipificadas as seguintes categorias de autarquias locais: freguesia, município e região administrativa, no continente (artigo 236.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa) e freguesia e município nas regiões autónomas (artigo 236.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa).

Apesar desta tipicidade de categorias de autarquias locais, a Constituição da República Portuguesa prevê, no artigo 236.º, n.º 3, a possibilidade de a lei, nas grandes áreas urbanas e ilhas, poder estabelecer outras formas de organização territorial autárquica, de acordo com as respectivas especificidades.

Quanto a autarquias fora do catálogo constitucional em grandes áreas urbanas, não foram, até ao momento criadas, apesar de haver quem entenda as Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto como autarquias locais.

Apesar de cada categoria de autarquia local conter um âmbito territorial mais ou menos vasto, compreendendo no seu território outras autarquias locais de diferente categoria ou compreendendo-se o seu território no território de autarquias locais de diferente categoria, a Constituição da República Portuguesa não estabelece nenhuma relação hierárquica entre elas.

É esse o entendimento de Jorge Miranda, que em anotação ao artigo 236.º da Constituição da República Portuguesa é perentório ao afirmar “As autarquias de grau superior não dispõem de nenhum poder de direcção, superintendência ou tutela relativamente às autarquias de grau inferior, sem embargo da necessária cooperação decorrente da natureza das coisas e da escassez de recursos”, mais afirmando que “Nem os concelhos são simples agregados de freguesias, nem as regiões administrativas são simples agregados de municípios.”, ressalvando que existem formas de articulação orgânica, designadamente a participação de membros pertencentes ou designados por órgãos de autarquias de grau inferior em órgãos de autarquias de grau superior[3].

Em igual sentido, Diogo Freitas do Amaral sublinha que “… ao falarmos de autarquias que existem acima ou abaixo do município queremos referir-nos à área maior ou menor a que respeitam, não pretendendo de modo algum inculcar que entre as autarquias de grau diferente haja qualquer vínculo de supremacia ou subordinação – não há hierarquia entre autarquias locais; a sobreposição de algumas em relação a outras não afecta a independência de cada uma”[4].

Acompanhamos ainda António Cândido de Oliveira, na sua feliz formulação a respeito do tratamento constitucional da freguesia: “a freguesia que tem, a nível constitucional, a mesma dignidade que o município”[5].

Desta forma, o artigo 10.º, n.º 1 da Proposta de Lei n.º 44/XII, ao conferir exclusivamente às assembleias municipais a competência para deliberar sobre a reorganização do mapa das freguesias compreendidas no território do respectivo município, excluindo as assembleias de freguesia, cuja intervenção é facultativa (artigo 10.º, n.º 3 da Proposta de Lei n.º 44/XII), viola o artigo 6.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.

O artigo 6.º da Constituição da República Portuguesa estabelece que o Estado respeita na sua organização e funcionamento os princípios da subsidiariedade e da autonomia das autarquias locais.

O Princípio da Subsidariedade, na formulação de Gomes Canotilho[6], “as comunidades ou esquemas organizatório-políticos superiores só deverão assumir as funções que as comunidades mais pequenas não podem cumprir da mesma forma ou de forma mais eficiente”.

Com efeito, esta subalternização do papel das freguesias põe em causa, de forma intolerável, o princípio da subsidiariedade, na medida em que, conferindo-se competências a autarquias locais de participação no processo de reorganização territorial das autarquias locais, a proximidade do centro de decisão às pessoas afectadas, exige uma intervenção efectiva das freguesias.

Sempre se poderá dizer que o sucesso da reorganização territorial será melhor assegurado pelas assembleias municipais que pelas assembleias de freguesia, na medida em que aquelas farão a sua proposta de forma integrada, permitindo um melhor desenho do novo mapa autárquico.

Mas tal argumento falece de razão. A competência para a reforma territorial das autarquias locais é matéria que constitui reserva de lei (artigo 236.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa), sendo a competência legislativa exclusiva da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea n), sem prejuízo das competências específicas das regiões autónomas, pelo que não será às assembleias municipais que competirá, a final, a decisão sobre esta matéria. Por isso, o modelo proposto, ao estabelecer a competência das assembleias municipais para a pronúncia relativamente à reforma territorial do mapa das freguesias, não nos permite concluir que tal competência seja melhor prosseguida exclusivamente pela assembleia municipal, do que seria com a intervenção obrigatória das assembleias de freguesia, que representam as autarquias e populações directamente afectadas.

A verdade é que está em causa a pronúncia sobre a subsistência de autarquias locais concretamente consideradas com a ablação da competência para a pronúncia aos órgãos dessas autarquias, em favor do órgão de uma autarquia de grau superior, que pese embora representar e compreender as populações afectadas, tem um âmbito territorial e populacional mais vasto, não permitirá uma representação tão fiel da vontade das populações afectadas.

De igual forma, é posto em causa de forma intolerável o princípio da autonomia das autarquias locais, na medida em que pese embora tal competência de pronúncia estar cometida a um órgão de autarquia local, a verdade é que esse órgão é de uma autarquia local de grau diverso das autarquias locais afectadas. Nessa medida, e considerando a já demonstrada inexistência de hierarquias entre autarquias locais, a autonomia das freguesias é posta, de forma inequívoca, em crise.

Com efeito, a relevância dada à pronúncia da assembleia municipal na conformação do número e limites das freguesias concretamente consideradas na área do respectivo município (artigo 10.º, n.º 1 da Proposta de Lei n.º 44/XII), em relação à competência meramente instrumental a essa pronúncia (e de caracter facultativo) conferida às freguesias (artigo 10.º, n.º 3 da Proposta de Lei n.º 44/XII), traduz-se numa subalternização clara das freguesias e no desrespeito da autonomia local das freguesias.

Assim, o artigo 10.º, n.º 1 da Proposta de Lei n.º 44/XII é materialmente inconstitucional por violação do artigo 6.º da Constituição da República Portuguesa.

III – Em segundo lugar importa verificar a conformidade dos artigos 10.º, n.º 1, 10.º, n.º 3, 12.º, n.º 3, alínea c), 12.º, n.º 4, 14.º e 15.º da Proposta de Lei n.º 44/XII quando interpretados no sentido de tornarem facultativa a audição das freguesias relativamente à sua extinção, fusão ou modificação territorial.

O artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa impõe que criação e extinção de municípios, bem como para a alteração da respectiva área, seja feita por lei, precedida de consulta aos órgãos das autarquias abrangidas.

Estamos pois, perante uma garantia constitucional, que limita a discricionariedade do legislador.

Por autarquias abrangidas devemos entender as freguesias e municípios[7] e, até mesmo as regiões administrativas, ou outras autarquias criadas nos e termos do artigo 236.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, cujo território seja alterado pelas modificações territoriais em causa.

Por outro lado, a Carta Europeia de Autonomia Local, vem colmatar a falta de abrangência desta garantia a todas as autarquias locais e estabelece, no seu artigo 4.º, n.º 6, que As autarquias locais devem ser consultadas, na medida do possível, em tempo útil e de modo adequado, durante o processo de planificação e decisão relativamente a todas as questões que directamente lhes interessem”.

Já o artigo 5.º da Carta Europeia de Autonomia Local estabelece a obrigatoriedade de audição das autarquias locais interessadas relativamente a qualquer alteração dos limites territoriais locais, eventualmente por via de referendo, nos casos em que a lei o permita.

Assim, e quanto aos artigos 14.º e 15.º da Proposta de Lei n.º 44/XII, quando sejam interpretados no sentido de:

I - Não serem obrigatoriamente consultadas as freguesias que sejam abrangidas pela fusão de municípios, previstas no artigo 14.º;

Ii – Não serem obrigatoriamente consultadas as freguesias que sejam abrangidas pelas modificações territoriais, seja pela alteração do município a que pertencem, seja pela alteração do seu território, previstas no artigo 15.º,

São materialmente inconstitucionais por violação do artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa e ainda por violação do artigo 4.º n.º 6 e do artigo 5.º da Carta Europeia da Autonomia Local, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.

No entanto, deve observar-se que se encontra ainda em vigor a Lei n.º 142/85, de 18 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 124/97, de 27 de Novembro, pela Lei n.º 32/98, de 18 de Julho e pela Lei n.º 48/99 de 16 de Junho, cuja revogação não consta da Proposta de Lei n.º 44/XII, e que relativamente à criação de novos municípios prevê a audição das assembleias de freguesia a integrar no novo município (artigo 5.º , n.º 1), e os municípios em que se integrem as freguesias a integrar no novo município (artigo 5.º, n.º 2). Nestas situações, não se verificará a supra citada inconstitucionalidade, considerando a audição das autarquias abrangidas. Isto dito, …

A garantia constitucional de audição prévia prevista no artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa apenas abrange as vicissitudes relativas aos Municípios. Será, por ventura inaplicável às vicissitudes das restantes autarquias locais?

A inexistência de um preceito deste género para as alterações relativas às freguesias, regiões administrativas e outras autarquias locais, poderia fazer crer na desnecessidade constitucional de tal audiência prévia, que apenas poderia ser alcançada por via da interpretação extensiva do artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa.

Mas tal não se mostra necessário, considerando o disposto nos artigos 4.º, n.º 6 e 5.º da Carta Europeia da Autonomia Local supracitados.

Assim, é forçoso concluir que, pelo menos quanto à alteração dos respectivos limites territoriais, todas as autarquias locais gozam desta garantia de audição prévia, que é assegurada e estendida para além da garantia constitucional dada aos municípios, às restantes categorias de autarquias locais.

Por outro lado, a pronúncia dos órgãos das freguesias relativamente a proposta que determine a sua extinção, fusão ou modificação territorial, deve ser permitida em tempo útil, o que não é assegurado pelos artigos 10.º, n.º e e 12.º n.º 4 da Proposta de Lei n.º 44/XII.

Nestes termos, os artigos 10.º, n.º 1, 10.º, n.º 3, 12.º, n.º 3, alínea c) e 12.º, n.º 4, da Proposta de Lei n.º 44/XII quando interpretados no sentido de tornarem facultativa a audição das freguesias relativamente à sua extinção, fusão ou modificação territorial são inconstitucionais, pois violam do artigo 4.º n.º 6 e do artigo 5.º da Carta Europeia da Autonomia Local, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.

Ventosa, 5 de Março de 2012

Rui Costa



[1] Aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 28/90, de 23 de Outubro, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de Outubro.
[2] Portugal aderiu à Carta Europeia de Autonomia Local, sem quaisquer reservas. Assim, esse normativo vigora entre nós, e com carácter supra-legal, isto é as leis devem conformar-se com o seu conteúdo, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
[3] in Miranda, Jorge e Medeiros, Rui (Org.) Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, 2007, Coimbra, Coimbra Editora, páginas 451.
[4] In Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2006, páginas 497 e 498.
[5] In Oliveira, António Cândido de, A democracia local (aspectos jurídicos), Coimbra Editora, Coimbra, 2005, página 20.
[6] In Canotilho, J.J. Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Almedina, Coimbra, 2003, páginas 362 e 363.
[7] Neste sentido Jorge Miranda e Joana Colaço em anotação ao artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa in Miranda, Jorge e Medeiros, Rui (Org.) Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, 2007, Coimbra, Coimbra Editora, páginas 519 e 520.

1 comentário:

Filipe Oliveira Santos disse...

É por demais evidente, que este caso, é mais um, a somar a vários...em que a dita TROIKA e os seguidistas PSD/CDS fazem tábua raza da Contituição.
Não interessa se a Contiuição está ou não adapatada aos tempos que correm. É tão somente a que está em vigor!!!! Ora , como alguém já disse, e nunca é demais repeti-lo: esta gente NÃO SABE quem está a governar!!!! Quem leiam um pouco!!!

já sei a tua opinião sobre o BB, mas nem toda a gente tem hábitos de leitura....e agora está a levar pela medida grossa, sem se poder defender!!!

Filipe Oliveira Santos