Sumário: A Proposta de Lei n.º 44/XII, do Governo, propõe o regime
jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica, visando a
redução do número de freguesias e criando um regime especial para a fusão
voluntária de municípios. Verifica-se o reforço da competência dos órgãos do
município no processo decisório, ao mesmo tempo que os órgãos das freguesias
são marginalizados. A participação dos órgãos da freguesia não é sequer
obrigatória, e da aplicação do regime proposto pode até suceder que ainda que
se pronunciem, a sua posição não tenha sequer assento formal no processo
decisório. Trata-se de um profundo desprezo pelas freguesias, que não só é
traduzido nos aspectos materiais, mas também nas normas formais e
procedimentais da Proposta de Lei n.º 44/XII, cuja análise aqui faremos.
Importa assim discorrer sobre a conformidade desta proposta com o
ordenamento constitucional, quer seja relativamente ao respeito pelo Princípio
da Autonomia das Autarquias Locais e pelo Princípio da Subsidiariedade,
inscritos no artigo 6.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, quer
seja em relação às garantias de audição das autarquias locais, previstas no
artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa e no artigo 4.º, n.º 6 e
artigo 5.º da Carta Europeia da Autonomia Local.
Como princípios
estabelece a participação das autarquias locais na reorganização administrativa
dos respectivos territórios (artigo 3.º, n.º 1, alínea b)), mais estabelecendo
a obrigatoriedade da reorganização administrativa do território das freguesias
(artigo 3.º, n.º 1 alínea d)).
Tratando-se de
uma iniciativa legislativa centrada na reforma do mapa das freguesias, seria de
esperar que a mesma valorizasse a intervenção dos órgãos das freguesias. No
entanto, não é o que se passa, sendo o papel proposto para os órgãos das
freguesias diminuto e facultativo, repousando o grosso das competências de
pronúncia e parecer sobre o novo mapa nos órgãos dos municípios
A Proposta de Lei n.º 44/XII, confere
competência às assembleias municipais para se pronunciarem e proporem
alterações ao mapa das freguesias, relativamente ao território do seu município
(artigo 10.º).
Podem ainda as assembleias municipais
apresentar propostas de reorganização do mapa das freguesias relativamente ao
território de outros municípios, com o acordo das respectivas assembleias
municipais, e apenas quando se trate de alterações de limites entre os mesmos
(artigo 15.º), para no prazo de 90 dias a contar da data de entrada em vigor do
diploma (artigo 11.º), deliberarem a sua pronúncia (artigo 10.º, n.º 2), relativamente
à reorganização administrativa do território das freguesias.
Já as freguesias, através da respectivas
assembleias, podem apresentar pareceres sobre a reorganização territorial
autárquica, que deverão ser considerados pelas respectivas assembleias
municipais (artigo 10.º, n.º 3), que deverão acompanhar a pronúncia da
assembleia municipal (artigo 11.º).
Assim, verifica-se que a audição das
freguesias não é obrigatoriamente efectuada pelas assembleias municipais ou
pela Assembleia da República. A audição das assembleias de freguesia parte da
sua iniciativa, não sendo sequer obrigatoriamente precedida de uma proposta
concreta que contenha as eventuais implicações quanto à sua extinção, fusão ou
modificação territorial.
Com este tipo de procedimento ficam as
assembleias de freguesia impedidas de se pronunciarem perante uma proposta
concreta, sujeitando-se a não se pronunciar perante o resultado da pronúncia em
concreto que eventualmente seja feita pela respectiva assembleia municipal e
que determine a sua extinção, fusão ou modificação territorial.
No quadro da Proposta de Lei n.º 44/XII,
as únicas freguesias cuja extinção é certa são as que possuem menos de 150
habitantes (artigo 5.º, n.º 3), pelo que apenas estas, terão algum grau de
certeza para poderem emitir parecer quanto à sua agregação, podendo de alguma
forma pronunciar-se com algum grau de certeza quanto ao seu futuro.
Mais, caso a assembleia municipal não
emita pronúncia, nos termos e para os efeitos dos artigos 10.º e 11.º,
competirá à unidade técnica apresentar à Assembleia da República propostas
concretas de reorganização administrativa das freguesias (artigo 12.º, n.º 3,
alínea b)), ficando neste caso as assembleias de freguesia do município em
causa impedidas de serem ouvidas, nos termos constantes da Proposta de Lei.
Este facto é agravado pela revogação
expressa da Lei n.º 8/93, de 5 de Março, que estabelece o regime jurídico de
criação de freguesias (artigo 17.º da Proposta de Lei n.º 44/XII), e que prevê
no seu artigo 7.º, n.º 3 a obrigatoriedade de audição dos órgãos de poder
local.
Assim, a Proposta de Lei n.º 44/XII não
assegura formal e materialmente a audição das freguesias relativamente à sua
extinção, fusão ou modificação territorial, bem como quanto à fusão de
municípios onde se integre ou à modificação da sua área ou sua integração em
município diverso.
Por outro lado, ao cometer estas
competências às assembleias municipais, a Proposta de Lei n.º 44/XII parece criar
uma hierarquia entre municípios e freguesias, na medida em que estas são
subalternizadas e vêm uma autarquia de tipo diferente a assumir competências
que permitem por em causa a subsistência, em concreto, de cada uma das
freguesias.
Estas soluções contidas na Proposta de
Lei n.º 44/XII são materialmente desconformes com a Constituição da República
Portuguesa e com a Carta Europeia da Autonomia Local[1]
[2],
conforme procuraremos demonstrar.
II – Em
primeiro lugar importa saber se há hierarquia ou qualquer relação de
dependência entre os diferentes tipos de autarquias locais previstos na Constituição
da República Portuguesa, e em caso negativo qual a conformidade do artigo 10.º
da Proposta de Lei n.º 44/XII com o ordenamento constitucional.
Desde a sua versão original, entrada
em vigor a 25 de Abril de 1976, encontram-se previstas e tipificadas as
seguintes categorias de autarquias locais: freguesia, município e região administrativa,
no continente (artigo 236.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa) e freguesia
e município nas regiões autónomas (artigo 236.º, n.º 2 da Constituição da
República Portuguesa).
Apesar desta tipicidade de categorias
de autarquias locais, a Constituição da República Portuguesa prevê, no artigo
236.º, n.º 3, a possibilidade de a lei, nas grandes áreas urbanas e ilhas,
poder estabelecer outras formas de organização territorial autárquica, de
acordo com as respectivas especificidades.
Quanto a autarquias fora do catálogo
constitucional em grandes áreas urbanas, não foram, até ao momento criadas,
apesar de haver quem entenda as Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto como
autarquias locais.
Apesar de cada categoria de autarquia
local conter um âmbito territorial mais ou menos vasto, compreendendo no seu
território outras autarquias locais de diferente categoria ou compreendendo-se
o seu território no território de autarquias locais de diferente categoria, a
Constituição da República Portuguesa não estabelece nenhuma relação hierárquica
entre elas.
É esse o entendimento de Jorge
Miranda, que em anotação ao artigo 236.º da Constituição da República
Portuguesa é perentório ao afirmar “As autarquias de grau superior não dispõem
de nenhum poder de direcção, superintendência ou tutela relativamente às
autarquias de grau inferior, sem embargo da necessária cooperação decorrente da
natureza das coisas e da escassez de recursos”, mais afirmando que “Nem
os concelhos são simples agregados de freguesias, nem as regiões
administrativas são simples agregados de municípios.”, ressalvando que
existem formas de articulação orgânica, designadamente a participação de
membros pertencentes ou designados por órgãos de autarquias de grau inferior em
órgãos de autarquias de grau superior[3].
Em igual sentido, Diogo Freitas do Amaral
sublinha que “… ao falarmos de autarquias que existem acima ou abaixo do município
queremos referir-nos à área maior ou menor a que respeitam, não pretendendo de
modo algum inculcar que entre as autarquias de grau diferente haja qualquer
vínculo de supremacia ou subordinação – não há hierarquia entre autarquias
locais; a sobreposição de algumas em relação a outras não afecta a
independência de cada uma”[4].
Acompanhamos ainda António Cândido de
Oliveira, na sua feliz formulação a respeito do tratamento constitucional da
freguesia: “a freguesia que tem, a nível
constitucional, a mesma dignidade que o município”[5].
Desta forma, o artigo 10.º, n.º 1 da
Proposta de Lei n.º 44/XII, ao conferir exclusivamente às assembleias
municipais a competência para deliberar sobre a reorganização do mapa das
freguesias compreendidas no território do respectivo município, excluindo as
assembleias de freguesia, cuja intervenção é facultativa (artigo 10.º, n.º 3 da
Proposta de Lei n.º 44/XII), viola o artigo 6.º, n.º 1 da Constituição da
República Portuguesa.
O artigo 6.º da Constituição da República
Portuguesa estabelece que o Estado respeita na sua organização e funcionamento
os princípios da subsidiariedade e da autonomia das autarquias locais.
O Princípio da Subsidariedade, na
formulação de Gomes Canotilho[6],
“as
comunidades ou esquemas organizatório-políticos superiores só deverão assumir
as funções que as comunidades mais pequenas não podem cumprir da mesma forma ou
de forma mais eficiente”.
Com efeito, esta subalternização do papel
das freguesias põe em causa, de forma intolerável, o princípio da subsidiariedade,
na medida em que, conferindo-se competências a autarquias locais de participação
no processo de reorganização territorial das autarquias locais, a proximidade
do centro de decisão às pessoas afectadas, exige uma intervenção efectiva das
freguesias.
Sempre se poderá dizer que o sucesso da
reorganização territorial será melhor assegurado pelas assembleias municipais
que pelas assembleias de freguesia, na medida em que aquelas farão a sua
proposta de forma integrada, permitindo um melhor desenho do novo mapa autárquico.
Mas tal argumento falece de razão. A
competência para a reforma territorial das autarquias locais é matéria que constitui
reserva de lei (artigo 236.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa),
sendo a competência legislativa exclusiva da Assembleia da República (artigo
164.º, alínea n), sem prejuízo das competências específicas das regiões
autónomas, pelo que não será às assembleias municipais que competirá, a final,
a decisão sobre esta matéria. Por isso, o modelo proposto, ao estabelecer a competência
das assembleias municipais para a pronúncia relativamente à reforma territorial
do mapa das freguesias, não nos permite concluir que tal competência seja melhor
prosseguida exclusivamente pela assembleia municipal, do que seria com a
intervenção obrigatória das assembleias de freguesia, que representam as
autarquias e populações directamente afectadas.
A verdade é que está em causa a pronúncia
sobre a subsistência de autarquias locais concretamente consideradas com a
ablação da competência para a pronúncia aos órgãos dessas autarquias, em favor do
órgão de uma autarquia de grau superior, que pese embora representar e
compreender as populações afectadas, tem um âmbito territorial e populacional
mais vasto, não permitirá uma representação tão fiel da vontade das populações
afectadas.
De igual forma, é posto em causa de forma
intolerável o princípio da autonomia das autarquias locais, na medida em que
pese embora tal competência de pronúncia estar cometida a um órgão de autarquia
local, a verdade é que esse órgão é de uma autarquia local de grau diverso das
autarquias locais afectadas. Nessa medida, e considerando a já demonstrada
inexistência de hierarquias entre autarquias locais, a autonomia das freguesias
é posta, de forma inequívoca, em crise.
Com efeito, a relevância dada à pronúncia
da assembleia municipal na conformação do número e limites das freguesias
concretamente consideradas na área do respectivo município (artigo 10.º, n.º 1
da Proposta de Lei n.º 44/XII), em relação à competência meramente instrumental
a essa pronúncia (e de caracter facultativo) conferida às freguesias (artigo
10.º, n.º 3 da Proposta de Lei n.º 44/XII), traduz-se numa subalternização
clara das freguesias e no desrespeito da autonomia local das freguesias.
Assim,
o artigo 10.º, n.º 1 da Proposta de Lei n.º 44/XII é materialmente
inconstitucional por violação do artigo 6.º da Constituição da República
Portuguesa.
III – Em segundo lugar importa verificar
a conformidade dos artigos 10.º, n.º 1, 10.º, n.º 3, 12.º, n.º 3, alínea c),
12.º, n.º 4, 14.º e 15.º da Proposta de Lei n.º 44/XII quando interpretados no
sentido de tornarem facultativa a audição das freguesias relativamente à sua
extinção, fusão ou modificação territorial.
O artigo 249.º
da Constituição da República Portuguesa impõe que criação e extinção de municípios,
bem como para a alteração da respectiva área, seja feita por lei, precedida de
consulta aos órgãos das autarquias abrangidas.
Estamos pois,
perante uma garantia constitucional, que limita a discricionariedade do
legislador.
Por autarquias
abrangidas devemos entender as freguesias e municípios[7]
e, até mesmo as regiões administrativas, ou outras autarquias criadas nos e
termos do artigo 236.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, cujo
território seja alterado pelas modificações territoriais em causa.
Por outro lado,
a Carta Europeia de Autonomia Local,
vem colmatar a falta de abrangência desta garantia a todas as autarquias locais
e estabelece, no seu artigo 4.º, n.º 6, que “As autarquias locais devem ser consultadas, na medida do possível, em
tempo útil e de modo adequado, durante o processo de planificação e decisão
relativamente a todas as questões que directamente lhes interessem”.
Já o artigo 5.º da Carta Europeia de
Autonomia Local estabelece a obrigatoriedade de audição das autarquias locais
interessadas relativamente a qualquer alteração dos limites territoriais
locais, eventualmente por via de referendo, nos casos em que a lei o permita.
Assim, e quanto aos artigos 14.º e 15.º da
Proposta de Lei n.º 44/XII, quando sejam interpretados no sentido de:
I - Não serem obrigatoriamente consultadas
as freguesias que sejam abrangidas pela fusão de municípios, previstas no
artigo 14.º;
Ii – Não serem obrigatoriamente consultadas
as freguesias que sejam abrangidas pelas modificações territoriais, seja pela
alteração do município a que pertencem, seja pela alteração do seu território,
previstas no artigo 15.º,
São materialmente inconstitucionais por
violação do artigo 249.º da Constituição da República Portuguesa e ainda por
violação do artigo 4.º n.º 6 e do artigo 5.º da Carta Europeia da Autonomia
Local, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
No entanto,
deve observar-se que se encontra ainda em vigor a Lei n.º 142/85, de 18 de
Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 124/97, de 27 de
Novembro, pela Lei n.º 32/98, de 18 de Julho e pela Lei n.º 48/99 de 16 de
Junho, cuja revogação não consta da Proposta de Lei n.º 44/XII, e que
relativamente à criação de novos municípios prevê a audição das assembleias de
freguesia a integrar no novo município (artigo 5.º , n.º 1), e os municípios em
que se integrem as freguesias a integrar no novo município (artigo 5.º, n.º 2).
Nestas situações, não se verificará a supra citada inconstitucionalidade,
considerando a audição das autarquias abrangidas. Isto dito, …
A garantia
constitucional de audição prévia prevista no artigo 249.º da Constituição da
República Portuguesa apenas abrange as vicissitudes relativas aos Municípios.
Será, por ventura inaplicável às vicissitudes das restantes autarquias locais?
A inexistência
de um preceito deste género para as alterações relativas às freguesias, regiões
administrativas e outras autarquias locais, poderia fazer crer na
desnecessidade constitucional de tal audiência prévia, que apenas poderia ser
alcançada por via da interpretação extensiva do artigo 249.º da Constituição da
República Portuguesa.
Mas tal não se mostra necessário,
considerando o disposto nos artigos 4.º, n.º 6 e 5.º da Carta Europeia da
Autonomia Local supracitados.
Assim, é forçoso concluir que, pelo menos
quanto à alteração dos respectivos limites territoriais, todas as autarquias
locais gozam desta garantia de audição prévia, que é assegurada e estendida
para além da garantia constitucional dada aos municípios, às restantes
categorias de autarquias locais.
Por outro lado, a pronúncia dos órgãos
das freguesias relativamente a proposta que determine a sua extinção, fusão ou
modificação territorial, deve ser permitida em tempo útil, o que não é
assegurado pelos artigos 10.º, n.º e e 12.º n.º 4 da Proposta de Lei n.º
44/XII.
Nestes
termos, os artigos 10.º, n.º 1, 10.º, n.º 3, 12.º, n.º 3, alínea c) e 12.º, n.º
4, da Proposta de Lei n.º 44/XII quando interpretados no sentido de tornarem
facultativa a audição das freguesias relativamente à sua extinção, fusão ou
modificação territorial são inconstitucionais, pois violam do artigo 4.º
n.º 6 e do artigo 5.º da Carta Europeia da Autonomia Local, nos termos do
artigo 8.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
Ventosa, 5 de
Março de 2012
Rui Costa
[1]
Aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia
da República n.º 28/90, de 23 de Outubro, ratificada pelo Decreto do Presidente
da República n.º 58/90, de 23 de Outubro.
[2]
Portugal aderiu à Carta Europeia de Autonomia
Local, sem quaisquer reservas. Assim, esse normativo vigora entre nós, e com
carácter supra-legal, isto é as leis devem conformar-se com o seu conteúdo, nos
termos do artigo 8.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
[3] in Miranda, Jorge e
Medeiros, Rui (Org.) Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, 2007, Coimbra,
Coimbra Editora, páginas 451.
[4] In Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito
Administrativo, Volume I, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2006, páginas 497 e
498.
[5] In Oliveira, António
Cândido de, A democracia local (aspectos jurídicos), Coimbra Editora, Coimbra,
2005, página 20.
[6] In Canotilho, J.J. Gomes,
Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Almedina, Coimbra,
2003, páginas 362 e 363.
[7] Neste sentido Jorge
Miranda e Joana Colaço em anotação ao artigo 249.º da Constituição da República
Portuguesa in Miranda, Jorge e
Medeiros, Rui (Org.) Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, 2007, Coimbra,
Coimbra Editora, páginas 519 e 520.
1 comentário:
É por demais evidente, que este caso, é mais um, a somar a vários...em que a dita TROIKA e os seguidistas PSD/CDS fazem tábua raza da Contituição.
Não interessa se a Contiuição está ou não adapatada aos tempos que correm. É tão somente a que está em vigor!!!! Ora , como alguém já disse, e nunca é demais repeti-lo: esta gente NÃO SABE quem está a governar!!!! Quem leiam um pouco!!!
já sei a tua opinião sobre o BB, mas nem toda a gente tem hábitos de leitura....e agora está a levar pela medida grossa, sem se poder defender!!!
Filipe Oliveira Santos
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